Wettelijk kader

Een onderdeel van de inventarisatie is de inventarisatie van het wettelijk kader waarbinnen kan worden geopereerd.

De waterbeheerder zal in de praktijk rekening moeten houden met deze wetgeving die de komende jaren flinke veranderingen zal ondergaan vanwege de Erfgoedwet en de Omgevingswet. Hieronder zal eerst kort worden ingegaan op de Erfgoedwet en de Omgevingswet. Door de veranderingen kunnen drie perioden worden onderscheiden. Hieronder zal dat worden uitgelegd.

Erfgoedwet

Op 8 december 2015 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel voor de Erfgoedwet die op 1 juli 2016 volledig in werking treedt. De Erfgoedwet vervangt de volgende wetten op het gebied van cultureel erfgoed:

• Monumentenwet 1988,
• Wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten,
• Wet tot behoud van cultuurbezit,
• Wet tot teruggave cultuurgoederen uit bezet gebied, en
• Uitvoeringswet UNESCO-verdrag 1970 inzake onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen.

Op grond van het overgangsrecht blijven onderdelen van de Monumentenwet 1988 echter bestaan totdat de Omgevingswet in werking treedt (volgens de planning in 2019). Het gaat dan onder meer om hoofdstuk V, paragraaf 1, waarin de bescherming van archeologische waarden door gemeenten is geregeld met verordeningen, bestemmingsplannen en beschikkingen. Per 1 juli 2016 is in de Erfgoedwet onder meer de certificering van opgravers en eigendom van archeologisch vondstmateriaal geregeld.

Omgevingswet

Op 1 juli 2015 heeft een van de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet. De Eerste Kamer heeft op 22 maart 2016 met de Omgevingsweg ingestemd. Beoogde inwerkingtreding is 2019. De Omgevingswet bundelt regels die zijn opgenomen in tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Deze wetten en regelingen hebben allemaal hun eigen uitgangspunten, werkwijzen en eisen. De wetgeving is daardoor te ingewikkeld en duurt het te lang voordat een project kan starten. Met de Omgevingswet wordt het eenvoudiger om ruimtelijke projecten te starten doordat procedures worden geïntegreerd.

Drie perioden

Door de veranderingen in de wet- en regelgeving de komende jaren zijn drie perioden te onderscheiden:

1. tot 1 juli 2016

De bestaande wet- en regelgeving voor erfgoed uit de Monumentenwet 1988 is van kracht.

2. 1 juli 2016 – 2019

De Erfgoedwet is in werking getreden maar de Omgevingswet nog niet. De Erfgoedwet regelt onder andere de certificering van opgravers, eigendom van archeologisch vondstmateriaal en de aanwijzing van (archeologische) rijksmonumenten. Voor de verlening van sloopvergunningen voor beschermde monumenten en archeologische monumenten, het verbod tot beschadigen of vernielen van een rijksmonument en de bescherming van stads- en dorpsgezichten, blijft de regeling van de Monumentenwet 1988 van kracht. Hetzelfde geldt voor de regeling voor gemeenten om archeologische waarden te beschermen met verordeningen, bestemmingsplannen en beschikkingen.

3. vanaf 2019

De Omgevingswet is in werking getreden. De vergunningverlening ten aanzien van (archeologische) monumenten is geregeld in deze wet. Daarnaast geschiedt de bescherming van stads- en dorpsgezichten op grond van de Omgevingswet en zal de verantwoordelijkheid voor de vergunningverlening verschuiven van de Rijksoverheid naar de gemeente. Daarmee wordt aangesloten bij de werkwijze die al gangbaar is voor gebouwde rijksmonumenten waar de gemeente primair verantwoordelijk is voor de verlening van vergunningen in geval van wijzigingen. Wel zal in de vergunningenprocedure een rol voor de RCE zijn weggelegd in de vorm van instemmingsrecht van de Minister van OCW.

Wetgeving op het gebied van archeologie

De waterbeheerders handelen vooral binnen de kaders van de Waterwet. Andere relevante wetten zijn de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Waterstaatswet 1900. Deze wetten bevatten echter geen bepalingen ten aanzien van de omgang met archeologische waarden. Die bepalingen zijn wel opgenomen in de Monumentenwet 1988. De waterwet formuleert wel een zorgplicht ten aanzien van omgang met de fysieke leefomgeving, waaronder cultuurhistorie. Dit maakt het mogelijk dat aan een watervergunning ook waarden kunnen worden verbonden ten aanzien van cultuurhistorie. Dit is bijvoorbeeld uitgewerkt in het waterplan. Waar andere wetten en regelgeving zorgdragen voor deze verantwoordelijkheid, en er dus mogelijk sprake is van ‘dubbele regelgeving’, is de zorgplicht van het waterschap niet van toepassing.

Bescherming van archeologische waarden door gemeenten

Op grond van de Monumentenwet 1988, die deels tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet van kracht blijft, kan de gemeente op verschillende manieren archeologische waarden beschermen. Dat kan met een erfgoedverordening waarin bijvoorbeeld een verbod wordt opgenomen om de bodem te verstoren in een archeologisch verwachtingsgebied. Voordat een waterbeheerder een initiatief ontplooit zal hij derhalve moeten nagaan of de beoogde activiteiten plaatsvinden in zo’n gebied voor de aanvraag van de vergunning. Als men vergunning aanvraagt om de bodem te verstoren in een archeologisch verwachtingsgebied, dan dienen de mogelijke consequenties daarvan in beeld te worden gebracht. Aan de vergunning kunnen derhalve specifieke voorwaarden worden verbonden.

Een andere mogelijkheid biedt het bestemmingsplan. Op grond van de Monumentenwet 1988 moet de gemeenteraad bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan rekening houden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten archeologische vondsten. In het bestemmingsplan kan een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit verplicht worden gesteld voor bijvoorbeeld grondbewerkingen, verhogen of verlagen van het waterpeil, aanleggen of rooien van bossen, aanleggen van ondergrondse kabels en leidingen, aanbrengen van diepwortelende beplantingen etc. Met het vergunningvereiste kan een archeologisch monument worden beschermd. De waterbeheerder zal zich derhalve moeten verdiepen in het bestemmingsplan dat is vastgesteld voor het gebied waarin hij bepaalde bodemverstorende handelingen wil gaan uitvoeren. Mogelijk dient hij een omgevingsvergunning aan te vragen bij de gemeente voor een aanlegactiviteit.

De derde mogelijkheid die de gemeente heeft om archeologie te beschermen is om in het bestemmingsplan de verplichting op te nemen, dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een aanleg- of bouwactiviteit een archeologisch rapport moet overleggen waarin de archeologische waarde van het te verstoren terrein is vastgesteld. Veelal zal de waterbeheerder op deze verplichting worden gewezen op het moment dat bij de gemeente een omgevingsvergunning is aangevraagd. Om niet voor verrassingen te komen staan verdient het aanbeveling om al in een vroegtijdig stadium met de gemeente hierover contact op te nemen. Een archeologisch rapport kan overigens ook worden verlangd met een sloopvergunning of een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Voor de twee laatstgenoemde beschikkingen hoeft er niet iets in het bestemmingsplan te zijn geregeld.

Ook kan de gemeente in het bestemmingsplan hebben geregeld dat aan de omgevingsvergunning voor een aanleg- of bouwactiviteit voorschriften kunnen worden verbonden die inhouden dat:

• technische maatregelen moeten worden getroffen waarmee archeologische vondsten in de bodem worden behouden (bijvoorbeeld diepte van graven, situering van bouwwerken, de inrichting en het gebruik van gronden),
• opgravingen moeten worden uitgevoerd, of
• bodemverstorende activiteiten moeten worden begeleid door een archeoloog.

Als een dergelijk voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden, is de waterbeheerder verplicht om dit na te leven. Deze voorschriften kunnen ook worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Als de waterbeheerder voor zijn initiatief een sloopvergunning nodig heeft, kan de gemeente hem met die vergunning verplichtingen opleggen met betrekking tot de wijze van slopen. Het te slopen object moet dan wel zijn gelegen in een beschermd stads- of dorpsgezicht.

Territoriale wateren en Rijkswateren

De gemeentegrenzen lopen tot 1 kilometer vanaf de kustlijn. Dat betekent dat gemeenten die aan de kust zijn gelegen bestemmingsplannen en beheersverordeningen kunnen vaststellen voor het deel van de Noordzee dat is gelegen tot maximaal 1 kilometer uit de kust waarmee zij archeologie kunnen beschermen. Voor de Waddenzee hebben 13 gemeenten een gezamenlijke beheersverordening vastgesteld waarmee cultuurhistorie in de Waddenzee wordt beschermd. Een toenemend aantal gemeenten heeft de omgang met archeologische waarden in waterbodems net als voor landbodems geregeld in beleid, bestemmingsplan of erfgoedverordening. De plicht om in het bestemmingsplan rekening te houden met cultuurhistorische waarden, geldt ook voor alle wateren in het gemeentelijk grondgebied, inclusief de Rijkswateren.

Regelgeving over opgravingen

Degene die een opgraving verricht moet daartoe zijn gecertificeerd (tot 1 juli 2016 is een vergunning van de Minister van OCW verplicht). Het certificaat moet zijn verleend op grond van de BRL 4000 en de van toepassing zijnde protocollen, volgens de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA). Voor de handelingen die worden bestreken door de protocollen 4003, 4103, 4004 en 4104 is een certificaat wettelijk verplicht.

De certificaathouder is verplicht om het opgraven, documenteren, conserveren en rapporteren op professionele wijze te verrichten. Dat betekent dat het werken overeenkomstig de BRL 4000 en bijbehorende protocollen verplicht is. In de BRL 4000 en de daarbij behorende protocollen (KNA) is die professionele wijze van uitvoering uitgewerkt. Als opdrachtgever kan de waterbeheerder uiteraard ook het werken overeenkomstig de KNA contractueel verplicht stellen. De uitvoerder is dan tevens privaatrechtelijk gehouden om de KNA na te leven.

Voor meer informatie zie: BRL4000, KNA leidraden en certificaathouders.

De regels voor het verrichten van opgravingen van archeologische vondsten zijn ook van toepassing op territoriale zee. Dat is het deel tussen de kustlijn en 12 mijl uit de kust. Daarnaast gelden de regels voor het deel van de Noordzee dat wordt aangeduid als de aansluitende zone. Dat is de zone die aansluit op de territoriale zee en zich uitstrekt tot maximaal 24 zeemijl uit de kust.

Het beroeren van de bodem behoort ook tot opgravingen. Het is verboden zonder certificaat handelingen te verrichten met betrekking tot het opsporen, onderzoeken of verwerven van cultureel erfgoed of onderdelen daarvan, waardoor verstoring van de bodem, of verstoring of gehele of gedeeltelijke verplaatsing of verwijdering van een archeologische monumenten of cultureel erfgoed onder water optreedt. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen uitzonderingsgevallen worden geregeld.

Regelgeving voor ontgrondingen

Als ter uitvoering van het initiatief van de waterbeheerder een ontgronding moet worden uitgevoerd, is een ontgrondingsvergunning verplicht. Gedeputeerde Staten verlenen deze vergunningen op basis van de Ontgrondingenwet. Voor ontgrondingen in Rijkswateren is dit de Minister van IenM bevoegd (feitelijk Rijkswaterstaat). In de vergunning voor het ontgronden kunnen gedeputeerde staten (of de minister van IenM) voorschriften opnemen ter bescherming van archeologische waarden. Deze voorschriften kunnen inhouden dat:

• technische maatregelen moeten worden getroffen waarmee monumenten in de bodem worden behouden (bijvoorbeeld diepte en locatie van ontgronding);
• opgravingen moeten worden uitgevoerd;
• de ontgronding moet worden begeleid door een archeoloog.

De Ontgrondingenwet is ook van toepassing op het continentaal plat. Rijkswaterstaat verleent de vergunningen voor ontgrondingen op het continentaal plat en zal aan die vergunningen voorschriften kunnen verbinden ter bescherming van de archeologie.

Bevoegd gezag

De waterbeheerder is in het kader van archeologie geen bevoegd gezag, maar kan aan watervergunningen wel voorwaarden verbinden ten aanzien van omgang met cultuurhistorische waarden. In de praktijk zal de waterbeheerder voornamelijk met archeologie te maken krijgen in zijn rol als initiatiefnemer van een bepaald werk. Er zijn drie mogelijke bevoegde gezagsinstanties, namelijk burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en de Minister van OCW (feitelijk de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, RCE). Met welk bevoegd gezag de waterbeheerder te maken heeft hangt af van het initiatief (omvang, wel/geen beschermd monument, etc.). Gedeputeerde staten zijn overigens alleen bevoegd gezag als het initiatief betrekking heeft op een inrichting (Wabo/Wm) waarvoor GS zijn aangewezen als het bevoegde orgaan. Wie het bevoegd gezag is, is geregeld in het Besluit omgevingsrecht.

In sommige gevallen is geen vergunning vereist van het bevoegd gezag. Gedacht kan worden aan regulier beheer en onderhoud, het vaststellen van peilbesluiten, het opstellen van gebiedsvisies en waterbeheerplannen en in sommige gevallen de aanleg van natuurvriendelijke oevers. Dergelijke activiteiten kunnen echter wel grote invloed hebben op archeologische waarden. Wanneer het (ook tijdelijke) oppervlaktewaterpeil wordt verlaagd, en daardoor mogelijk ook de grondwaterstand, zal rekening moeten worden gehouden met eventuele aanwezige archeologische waarden.